Het bedrijfsleven wordt door de overheid steeds vaker betrokken bij publieke projecten. Binnen deze groeiende samenwerkingen komen aanbestedingen meer voor. Worden de beoogde effecten van het aanbesteden – onder meer eerlijke concurrentie en de beste kwaliteit voor (belasting)geld – in werkelijkheid bereikt?
Bij publiek-private samenwerking (PPS) wordt een dienst (denk aan de terbeschikkingstelling van een weg) door de overheid uitbesteed aan een private opdrachtnemer. Die afspraak wordt vastgelegd in een contract, dat het gevolg is van een aanbestedingsproces, beschrijft Jacobien Muntz-Beekhuis van PIANOo, het Expertisecentrum Aanbesteden. De overheid gaat tegenwoordig steeds eerder in gesprek met de markt, vult haar collega Helena Hernandez aan.
Publieke instellingen doen er goed aan om marktpartijen al vroeg te betrekken bij projecten. Tegelijkertijd adviseert PIANOo om niet te grote investeringen van marktpartijen te vragen zonder daar een vergoeding tegenover te stellen. “Een goede relatie tussen overheid en markt vraagt om een goede voorbereiding.”
Ons aller geld
Steeds vaker worden door publieke instellingen prestaties of diensten gekocht in plaats van producten, zegt Jan Telgen, hoogleraar Inkoopmanagement voor de publieke sector aan de Universiteit Twente. In plaats van een lantaarnpaal koopt een gemeente ‘verlichte straten’. Hóe dat gebeurt, is aan de opdrachtnemer.
De publieke partij betaalt voor het resultaat en niet voor de werkuren. Een grote uitdaging zit in het bewustzijn over wanneer aanbesteden verplicht is, zegt Muntz-Beekhuis. Een aanbesteding is nodig om iedereen die in staat is een bepaalde opdracht uit te voeren, de mogelijkheid te bieden zich daarop in te schrijven. De overheid staat niet altijd tijdig stil bij het feit dat voor het realiseren van een bepaald doel geld nodig is en of een private partij de juiste is om het doel mee te realiseren.
Aan de publieke zijde is dus meer alertheid nodig. Niet met iedere marktpartij kan zomaar samengewerkt worden; de overheid is aan veel regels gebonden bij het uitgeven van publiek geld. Ook onder marktpartijen moet het bewustzijn groeien. Hernandez: “Private partijen realiseren zich niet altijd hoeveel regels gelden bij samenwerking met de overheid, bijvoorbeeld om monopolievorming en belangenverstrengeling te voorkomen.”
Geïntegreerde contracten
Verschillende projectfasen worden bij PPS veelal in één geïntegreerd contract ingekocht. Bij Design, Build, Finance, Maintain en Operate (DBFMO)-contracten is de opdrachtnemer zowel verantwoordelijk voor het ontwerp en de bouw van het project, als voor financiering en onderhoud. Dit is zo vormgegeven met de gedachte dat het niet effectief is om de aanbesteding op te knippen, legt Telgen uit.
Het idee is dat één partij die verantwoordelijk is voor het hele proces, meer zijn best doet om de totaalkosten te beperken. Een bouwer die bijvoorbeeld ook verantwoordelijk is voor onderhoud of verwarming zal waarschijnlijk onderhoudsvriendelijker of beter geïsoleerd bouwen. Deze gedachtegang kent in de praktijk echter een keerzijde: hoe meer facetten worden samengevoegd, hoe minder partijen overblijven die al die facetten aankunnen.
“Hoe meer je samenvoegt, hoe minder concurrentie mogelijk is. Zo beperk je de aanbestedingsmarkt en bereik je het tegenovergestelde dan gewenst.” Om deze reden is een kentering in het type contracten gaande, versterkt door een andere beperking van het DBFMO-principe. De onderdelen maintenance en operate hebben betrekking tot de (zeer) lange termijn. In een dergelijk tijdbestek is het vrijwel onmogelijk te overzien wat er zal gebeuren met openbare instellingen als ziekenhuizen of scholen. “Het is niet verstandig om dan als publieke instelling aan allerlei contracten vast te zitten.”
Ruimte binnen de regelgeving
De Europese regelgeving omtrent aanbestedingen vormt de kaders waarbinnen de overheid moet functioneren. Volgens de betrokkenen ligt daarin veel ruimte. Hoe meer de overheid zich die kaders realiseert, hoe beter de ruimte gebruikt kan worden. Bovendien heeft elke lokale overheid eigen beleid en regels. De problemen ontstaan wanneer niet op tijd over aanbesteden gedacht wordt en een ontwikkeling al gevorderd is, stelt Muntz-Beekhuis.
Als men te laat begint, is het lastiger om een aanbesteding goed vorm te geven. Dat wordt soms als remming ervaren. Maar het vooroordeel dat aanbesteden zelf de bewegingsruimte beperkt, is onterecht. Dit beaamt Telgen. “Wel heerst in Nederland een vrij rigide cultuur rondom aanbestedingen. De mogelijkheden en flexibiliteit van de Europese wetgeving worden te weinig gebruikt.”
Slechtste jongetje van de klas
Nederland is een van de slechtste jongetjes van de Europese klas als het gaat om het aantal aanbestedingen, vertelt Telgen. Hier worden ongeveer zesduizend aanbestedingen per jaar gepubliceerd: in Europees verband weinig en minder dan zou moeten. Een oorzaak is volgens hem te vinden in het ontbreken aan toezicht.
In Nederland wordt vertrouwd op oplettende concurrenten om aan de orde te stellen of een project aanbesteed had moeten worden en overheden te wijzen op hun verplichtingen. In andere landen is gebruikelijk dat een Autoriteit Aanbesteden de naleving van verplichte aanbestedingen controleert. Nog een verklaring voor het lage percentage ligt in de Europese wetgeving zelf. Het kiezen van een opdrachtnemer gebeurt in twee fasen.
In de eerste (selectie)fase worden bedrijven gescreend en in de tweede (gunnings)fase wordt enkel naar de offertes gekeken en mag de score uit de eerste fase niet meetellen. “Daar hebben mensen problemen mee. Als offertes dicht bij elkaar liggen, voelt het logischer om mee te laten tellen hoe goed en ervaren een bedrijf is.” Nog een verklaring voor het lage percentage ligt in de Europese wetgeving zelf.
Het kiezen van een opdrachtnemer gebeurt in twee fasen. In de eerste (selectie)fase worden bedrijven gescreend en in de tweede (gunnings)fase wordt enkel naar de offertes gekeken en mag de score uit de eerste fase niet meetellen. “Daar hebben mensen problemen mee. Als offertes dicht bij elkaar liggen, voelt het logischer om mee te laten tellen hoe goed en ervaren een bedrijf is.”
Vrijwillig of onderhands aanbesteden
Onder de (Europese) drempels waarboven aanbesteden verplicht is, ligt weinig vast. Omdat die drempels vrij hoog liggen, zijn daaronder ook opdrachten waarbij aanbesteden zinvol is, om alle creativiteit en de beste prijs te verkrijgen. Aanbesteden bij lagere bedragen dan verplicht wordt ‘vrijwillig aanbesteden’ genoemd. Voor nog lagere bedragen is het zinvol om een beperkt aantal partijen uit te nodigen een offerte in te dienen: ‘onderhands aanbesteden’.
Volgens Telgen is de grens tussen vrijwillig en onderhands aanbesteden een discussiepunt. Het is een Nederlandse trend die grens heel hoog te leggen en veel onderhands aan te besteden, om in theorie het mkb te beschermen. Het risico bestaat echter dat telkens dezelfde partijen worden gevraagd en nieuwe partijen daar heel lastig tussen komen. Dat druist in tegen de open concurrentie waarvoor aanbesteden bedoeld is.
In andere landen is dit anders. “Daar worden ook de opdrachten voor veel lagere bedragen open in de markt gezet, zodat het mkb mee kan doen en een kans maakt. Juist dan bereik je het mkb; kleinere bedrijven maken meer kans op een opdracht van enkele tienduizenden euro’s dan van tonnen of miljoenen.”
Coördinatie
Van de totale Nederlandse begroting wordt ongeveer de helft, circa 135 miljard euro (20 procent van het BBP), besteed aan inkopen van producten en diensten (zie afbeelding). Een gigantisch bedrag, aldus Telgen, waarvan de coördinatie uitermate beperkt is. Er is geen minister van inkoop; iedereen doet het op een andere manier.
Hij pleit dan ook voor betere coördinatie over dit bedrag. Om opdrachtgeven vanuit de overheid beter te laten verlopen, zal het bewustzijn hierover bij bestuurders moeten groeien, zegt Muntz-Beekhuis. PIANOo stimuleert daarom de inrichting van zogenoemde tenderboards. Een tenderboard ligt niet vast qua vorm en invulling, maar is een commissie waar bijvoorbeeld een wethouder, een specialist, een hoofd inkoop en/of een externe partij inzitten, die met overkoepelende blik voorgenomen inkoop en aanbestedingen bekijkt. Hoognodig om te bewerkstelligen dat het geld van de belastingbetaler nog vaker op een verantwoorde manier wordt uitgegeven.
